一、起草背景和依據(jù)

為深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院和省委省政府關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，擴(kuò)大市場(chǎng)化配置范圍，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的決策部署，通過開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作，明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的使用權(quán)權(quán)能、程序和服務(wù)監(jiān)管制度，建立公平合理的土地增值收益分配機(jī)制等，為全面開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作打好基礎(chǔ)，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》、《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》等法律法規(guī)，結(jié)合我市實(shí)際，制定了《廣德市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）。

二、起草過程

    （一）決策啟動(dòng)方面。為推進(jìn)廣德“康養(yǎng)基地”建設(shè)，擴(kuò)大市場(chǎng)化配置范圍，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，為全面開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作打好基礎(chǔ)，結(jié)合我市實(shí)際，充分借鑒浙江省安吉縣、江蘇省溧陽(yáng)市、安徽省涇縣等地做法經(jīng)驗(yàn)，市自然資源和規(guī)劃局于2025年7月牽頭起草了《廣德市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）。

    （二）征求意見。9月5日發(fā)函征求各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、市直有關(guān)單位的意見和建議，共收到市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市財(cái)政局等40家單位的回復(fù)意見，其中無意見35家，有意見5家，已根據(jù)意見、建議修改完善；8月5日—9月5日期間，在政府網(wǎng)站上向社會(huì)公開發(fā)布《關(guān)于征詢農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理相關(guān)工作公眾意見的公告》，公開征求社會(huì)公眾的意見和建議，截止公示日，未收到意見和建議。

    （三）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面。市自然資源和規(guī)劃局聘請(qǐng)了第三方對(duì)《入市管理辦法》開展了社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。經(jīng)過對(duì)《入市管理辦法》重大決策事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素的定量定性評(píng)估和合法性、合理性、可行性、可控性的論證，在落實(shí)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)防范、化解措施后，本次決策發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能性很小，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為低風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)可控，可以實(shí)施。

    （四）合法性審查方面。9月10日通過市司法局的合法性審查。     

（五）會(huì)議審議方面。2025年9月10日經(jīng)市政府2025年第62次常務(wù)會(huì)議審議通過，2025年9月18日以市政府名義印發(fā)。

三、主要內(nèi)容

《入市管理辦法》通過八章四十五條的內(nèi)容，搭建“基礎(chǔ)定義-準(zhǔn)入條件-交易流程-收益分配-監(jiān)管責(zé)任”的框架體系，明確入市工作的基本遵循規(guī)則與適用邊界。

（一）基礎(chǔ)定義

1、入市核心概念界定。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地：特指國(guó)土空間規(guī)劃（村莊規(guī)劃）中確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，且已依法辦理土地使用權(quán)登記的集體建設(shè)用地，精準(zhǔn)劃定政策適用的土地范圍。

入市行為本質(zhì)：以農(nóng)民集體為土地所有者，通過公開方式將建設(shè)用地使用權(quán)在一定期限內(nèi)以出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）等有償方式交由他人使用，并以合同約定權(quán)利義務(wù)的行為，凸顯“所有權(quán)與使用權(quán)分離”的核心原則。

2、基本原則確立。

《入市管理辦法》明確四項(xiàng)核心原則，構(gòu)成入市工作的根本準(zhǔn)則：

公有制保障原則：堅(jiān)守農(nóng)村土地集體所有制，完善產(chǎn)權(quán)體系，落實(shí)所有權(quán)與使用權(quán)權(quán)能。

用途管制原則：嚴(yán)格遵循國(guó)土空間規(guī)劃，嚴(yán)守永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線等管控邊界。

集約利用原則：優(yōu)先盤活存量土地，嚴(yán)控增量規(guī)模，提升土地利用效率。

收益公平原則：保障集體自主決策，確保增值收益分配公開透明，平衡國(guó)家、集體與農(nóng)民利益。

（二）準(zhǔn)入條件

1、入市范圍和條件：明確“什么地能入市”。

入市范圍：聚焦兩類重點(diǎn)土地：一是符合規(guī)劃的工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性存量集體建設(shè)用地；二是零星分散的、歷史形成的“城中村”存量集體建設(shè)用地。

核心條件：入市地塊需同時(shí)滿足八項(xiàng)要求，核心包括“產(chǎn)權(quán)明晰無爭(zhēng)議、符合規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意、納入年度供應(yīng)計(jì)劃、具備基本開發(fā)條件”等，其中民主決策程序與權(quán)屬清晰是前置關(guān)鍵門檻。

2、入市主體、方式：明確“誰(shuí)來交易”“怎么交易”。 

入市主體：根據(jù)土地所有權(quán)歸屬，明確三類實(shí)施主體：村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的由村股份經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)施；村內(nèi)其他集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，具備法人資格的自行實(shí)施，否則委托村股份經(jīng)濟(jì)合作社代理；鎮(zhèn)（街道）集體所有的可委托下屬資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司實(shí)施，解決“誰(shuí)代表集體”的實(shí)操難題。

交易方式與權(quán)能：入市方式包括出讓、租賃、作價(jià)出資（入股），其中出讓最高年限參照國(guó)有建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，租賃最長(zhǎng)不超過 20年。

交易形式以拍賣、掛牌為主，起始價(jià)不得低于評(píng)估價(jià)的80% 且不得低于集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)，競(jìng)買保證金不低于起始價(jià)的20%，確保交易公開公平。

依法取得的使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，實(shí)現(xiàn)與國(guó)有建設(shè)用地 “同權(quán)同價(jià)”。

（三）交易流程

《入市管理辦法》設(shè)計(jì)了從申請(qǐng)到登記的全流程規(guī)范程序，形成可操作的“路線圖”。

申請(qǐng)審核：由集體組織提出申請(qǐng)，經(jīng)鎮(zhèn)（街道）初審后，由自然資源規(guī)劃和林長(zhǎng)制及綠化委員會(huì)辦公室牽頭多部門聯(lián)合踏勘審核（發(fā)改審產(chǎn)業(yè)、自然資源審規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境審準(zhǔn)入等）。

方案報(bào)批：制定包含地塊信息、使用年限、起始價(jià)等內(nèi)容的入市方案，經(jīng)集體表決、鎮(zhèn)（街道）初審、部門會(huì)簽后，報(bào)市政府批準(zhǔn)。

公告交易：通過公共資源交易平臺(tái)發(fā)布公告（不少于 20 個(gè)工作日），采用拍賣、掛牌等方式公開交易，按“價(jià)高者得”確定競(jìng)得人。

結(jié)果公示：成交信息公示不少于 10 個(gè)工作日。

合同簽訂：結(jié)果公示無異議后簽訂出讓/租賃合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)（對(duì)于出租合同可由鎮(zhèn)（街道）及相關(guān)部門鑒證）。

手續(xù)辦理：競(jìng)得人繳清款項(xiàng)后辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，同步可申請(qǐng)規(guī)劃、施工許可。

不動(dòng)產(chǎn)登記：完成建設(shè)后憑相關(guān)材料辦理房屋所有權(quán)首次登記。

（四）收益管理

收益構(gòu)成與繳納：入市主體需按土地類型繳納增值收益調(diào)節(jié)金：工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地 20%-30%，商業(yè)服務(wù)用地 50%。受讓方（不含承租方）繳納 3%-5% 契稅，過渡時(shí)期對(duì)契稅未覆蓋情形征收等額調(diào)節(jié)金。

收益使用監(jiān)管：調(diào)節(jié)金全額上繳財(cái)政，專項(xiàng)用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理、環(huán)境整治及困難群眾救助等。集體留存收益納入集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理，由鎮(zhèn)（街道）與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門指導(dǎo)分配，實(shí)行村務(wù)公開，接受審計(jì)監(jiān)督，保障農(nóng)民獲得實(shí)實(shí)在在的收益。

（五）監(jiān)管責(zé)任

強(qiáng)化監(jiān)管與責(zé)任追究。

1、供后監(jiān)管：全鏈條跟蹤土地利用。

多部門協(xié)同監(jiān)管：自然資源規(guī)劃、住建、發(fā)改等部門通過信息公示、現(xiàn)場(chǎng)核查、竣工驗(yàn)收等方式，對(duì)土地開發(fā)利用全程監(jiān)管，項(xiàng)目納入土地監(jiān)管平臺(tái)。

閑置與退出管理：閑置土地參照《閑置土地處置辦法》處理；使用權(quán)期滿未續(xù)期的無償退還，地上附著物按合同約定處置；因公共利益收回的依法給予補(bǔ)償。

2、職責(zé)分工：明確“誰(shuí)來負(fù)責(zé)”。

鎮(zhèn)（街道）：作為轄區(qū)責(zé)任主體，負(fù)責(zé)摸排存量、指導(dǎo)方案、監(jiān)管實(shí)施、監(jiān)督收益分配等基礎(chǔ)工作。

自然資源規(guī)劃部門：作為全市監(jiān)管主體，牽頭政策制定、規(guī)劃審核、交易指導(dǎo)、產(chǎn)權(quán)登記等核心工作。

其他部門：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)集體組織界定與收益分配指導(dǎo)，生態(tài)環(huán)境部門審核環(huán)保準(zhǔn)入，審計(jì)部門負(fù)責(zé)資金監(jiān)管，形成分工明確的協(xié)同機(jī)制。

3、法律責(zé)任：劃定“紅線底線”。

對(duì)違法交易的，不予辦理登記及許可手續(xù)；國(guó)家工作人員存在失職瀆職、集體管理者侵占挪用收益等行為的，依法給予處分或追究刑事責(zé)任，為政策實(shí)施提供紀(jì)律保障。

四、創(chuàng)新舉措

（一）構(gòu)建“同權(quán)同價(jià)”的權(quán)能體系。明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等的出讓、租賃、入股、轉(zhuǎn)讓、抵押等權(quán)能。打破了長(zhǎng)期以來城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的二元結(jié)構(gòu)，使得集體土地真正成為完整的市場(chǎng)要素，企業(yè)可以獲得有保障的產(chǎn)權(quán)，用于融資和發(fā)展，極大地提升了集體土地的價(jià)值和流動(dòng)性。

（二）創(chuàng)立“土地增值收益調(diào)節(jié)金”機(jī)制。沒有簡(jiǎn)單照搬國(guó)有土地征收的模式，而是設(shè)計(jì)了調(diào)節(jié)金制度。既保障了國(guó)家參與土地增值收益分配的權(quán)利，又確保了集體和農(nóng)民能獲得大部分收益。

（三）創(chuàng)新解決歷史遺留用地問題。對(duì)零星分散的存量建設(shè)用地和“城中村”土地，允許通過統(tǒng)一的土地綜合整治、重新規(guī)劃確權(quán)和基礎(chǔ)設(shè)施配套后入市，而不是一律征收。為盤活大量低效、閑置的存量集體建設(shè)用地提供了合法路徑，是“盤活存量”原則的具體化，解決了歷史遺留問題，為城市更新和鄉(xiāng)村振興釋放了土地空間。

（四）建立“全鏈條、多部門協(xié)同”的監(jiān)管服務(wù)模式。不是單一部門管理，而是構(gòu)建了從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府初審，到市自然資源部門牽頭，發(fā)改、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、住建等多部門聯(lián)合審核，再到公共資源交易平臺(tái)統(tǒng)一交易的閉環(huán)管理體系。確保了入市地塊在規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、建設(shè)等各方面的合規(guī)性，實(shí)現(xiàn)了“放活”與“管好”的統(tǒng)一，提高了政府治理效能，降低了項(xiàng)目后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）強(qiáng)化“雙重民主決策”程序，保障農(nóng)民知情權(quán)與參與權(quán)。不僅要求入市本身需要三分之二以上成員同意，連入市方案（包括價(jià)格、方式等）也需經(jīng)過集體表決，并納入村級(jí)民主管理內(nèi)容。從程序上杜絕了“村干部說了算”，將決策權(quán)真正交給農(nóng)民集體，有效防范了基層腐敗和集體資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)，是“還權(quán)于民”的具體體現(xiàn)。

五、政策意義與展望

（一）核心價(jià)值

激活農(nóng)村資產(chǎn)：通過市場(chǎng)化配置，讓閑置集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為發(fā)展資本，為鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品加工等項(xiàng)目落地提供空間，助力鄉(xiāng)村振興。

保障農(nóng)民利益：明確集體收益歸屬與分配機(jī)制，將土地增值收益留在農(nóng)村、惠及農(nóng)民，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力與農(nóng)民獲得感。

健全城鄉(xiāng)市場(chǎng)：實(shí)現(xiàn)集體與國(guó)有建設(shè)用地“同權(quán)同價(jià)、同地同規(guī)”，打破城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

（二）實(shí)施展望

《入市管理辦法》有效期兩年，屬于階段性探索成果。后續(xù)需重點(diǎn)推進(jìn)三項(xiàng)工作：一是出臺(tái)入市交易規(guī)則、收益分配細(xì)則等配套文件，細(xì)化實(shí)操標(biāo)準(zhǔn)；二是加強(qiáng)基層培訓(xùn)，提升集體經(jīng)濟(jì)組織與職權(quán)部門的實(shí)操能力；三是總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)實(shí)踐反饋優(yōu)化政策，確保改革平穩(wěn)推進(jìn)。